Prema mišljenju Kristofa Bendera, zamjenika predsjednika i višeg analitičara Evropske inicijative za stabilnost (ESI), postoji mogućnost da zemlje Zapadnog Balkana postanu dio Schengenskog prostora prije nego što postanu punopravne članice Evropske unije. U autorskom tekstu objavljenom u švicarskom Neue Zürcher Zeitung, Bender je predložio da EU ponudi jasnu mapu puta prema Schengenu kao međucilj na putu ka članstvu u Uniji.
Bender ističe da sama činjenica da država nije članica EU ne predstavlja pravnu prepreku za ulazak u Schengenski prostor. "Već postoje zemlje koje su dio Schengenskog prostora, ali nisu članice EU, poput Islanda, Lihtenštajna, Norveške i Švicarske. Dakle, članstvo u Schengenu bez članstva u EU očigledno je moguće i pravni okvir postoji", kazao je Bender.
Pravni presedan
Schengenski prostor trenutno obuhvata 29 država, uključujući 25 članica Evropske unije i četiri države Evropskog udruženja slobodne trgovine. Ove četiri države su uključene u Schengen putem posebnih sporazuma o pridruživanju. Bender smatra da bi i za Zapadni Balkan bio potreban posebno prilagođen sporazum.
„Ne postoji fundamentalna pravna prepreka. To je pitanje političke volje, a ne pravne nemogućnosti“, naglasio je Bender.
Političko povjerenje
Jovana Marović, članica Savjetodavne grupe za javnu politiku Balkan u Evropi (BiEPAG) i bivša potpredsjednica Vlade i ministrica evropskih poslova Crne Gore, izrazila je opreznost kada je riječ o političkoj izvodljivosti ovog modela. Ona smatra da je trenutno rano očekivati da bi države članice EU pristale otvoriti unutrašnje granice prema zemljama regiona.
„Schengenski prostor je najosjetljivije područje evropske integracije jer počiva na potpunom povjerenju u kontrolu vanjskih granica. Potpuno je nerealno očekivati da bi države članice EU naprasno otvorile svoje granice i u schengenski sistem pustile države koje se i dalje bore sa sistemskom korupcijom, organizovanim kriminalom i nefunkcionalnim pravosuđem“, kazala je Marović.
Strogi uslovi
Ulazak u Schengen ne podrazumijeva samo ukidanje graničnih kontrola. Država mora primjenjivati schengensku pravnu stečevinu, kontrolirati vanjsku granicu u ime svih članica, primjenjivati zajednička vizna pravila, efikasno sarađivati s policijskim i pravosudnim institucijama drugih država te se povezati sa Schengenskim informacijskim sistemom (SIS).
Spremnost se provjerava kroz posebne evaluacije, a za ukidanje kontrola na unutrašnjim granicama potrebna je saglasnost država Schengena. Bender smatra da bi za Zapadni Balkan klasičnim schengenskim kriterijima trebalo dodati i jasne zahtjeve u oblasti demokratije i vladavine prava.
„Sadašnje članice Schengena koje nisu u EU stabilne su demokratije s vjerodostojnim rezultatima u vladavini prava. Zato bih očekivao da države članice, uz klasične kriterije, dodaju uslove kojima bi se osiguralo da nove članice poštuju vladavinu prava i demokratske standarde“, kazao je.
Iskustvo BiH
Bosna i Hercegovina već je prošla jedan značajan reformski proces vezan za Schengen, odnosno viznu liberalizaciju. Njeni građani putuju bez viza u Schengenski prostor od decembra 2010. godine. Bender to vidi kao dokaz da zemlje regiona mogu ispunjavati zahtjevne tehničke kriterije kada imaju jasno definiran cilj.
„Kada su zemlje Zapadnog Balkana morale ispuniti standarde za bezvizno putovanje u Schengen, već su morale ostvariti rezultate u upravljanju granicama, sigurnosti dokumenata i politici azila. Schengensko članstvo bi, naravno, zahtijevalo dodatne reforme, ali nema razloga zbog kojeg Bosna i Hercegovina i ostale zemlje regiona to ne bi mogle postići uz ozbiljan napor“, kazao je.
Ipak, najnoviji izvještaji Evropske komisije pokazuju da BiH još ima značajan posao pred sobom.
Upravljanje granicama
Evropska komisija je u Izvještaju o BiH za 2025. navela da je pravni i strateški okvir za upravljanje vanjskim granicama tek djelimično usklađen s pravnom stečevinom EU, dok upravljanje granicama treba dodatno unaprijediti. BiH je u januaru 2025. usvojila novi Zakon o graničnoj kontroli, a u julu Strategiju i akcioni plan integriranog upravljanja granicom.
Važan korak napravljen je i kroz saradnju s Frontexom. Sporazum o statusu potpisan je u junu 2025., a 31. oktobra iste godine pokrenuta je prva operacija Frontexa u punom obimu u BiH, uz najavu raspoređivanja više od 100 evropskih službenika zajedno s pripadnicima Granične policije BiH.
Međutim, Komisija je konstatovala da je četvrtina radnih mjesta u Graničnoj policiji ostala nepopunjena, da treba poboljšati infrastrukturu i opremu te dodatno suzbijati ilegalne prijelaze granice.
Vizna politika
Jedan od posebno važnih problema je vizna politika. Evropska komisija je u decembru 2025. navela da je BiH tokom te godine nazadovala u usklađivanju s viznom politikom EU, a broj odstupanja povećan je s osam na deset zbog dodatnih sezonskih bezviznih režima.
Komisija je ranije naglasila da BiH treba dalje usklađivati vizni režim, unaprijediti provjere putnika te razviti sistem razmjene podataka o putnicima. U izvještaju za 2025. navodi se i da BiH još nema potpuno funkcionalan centralni vizni informacioni sistem.
Marović smatra da su zemlje regiona još udaljene od članstva u Schengenu zbog složenosti ovih zahtjeva. „Uvjeti su izuzetno komplicirani i rigorozni, od potpune sigurnosne kontrole granica i primjene Schengenskog informacijskog sistema do besprijekorne policijske saradnje i vladavine prava. Bez suštinskog obračuna s kriminalom i korupcijom, Schengen ostaje nedostižan“, kazala je.
Dug put
Iskustva sadašnjih članica EU pokazuju da ni ispunjavanje velikog dijela tehničkih kriterija ne garantuje automatsko i brzo ukidanje graničnih kontrola. Hrvatska je postala članica EU u julu 2013., a Schengenu je u potpunosti pristupila 1. januara 2023. Tek nakon evaluacija provedenih od 2016. do 2020. godine, Vijeće EU zaključilo je da ispunjava potrebne uvjete.
Bugarska i Rumunija su postale članice EU još 2007. godine. Vijeće je 2011. godine zaključilo da ispunjavaju potrebne tehničke uvjete, ali su kopnene granične kontrole ukinute tek 1. januara 2025., čime su obje zemlje postale punopravni dio Schengenskog prostora.
Marović smatra da upravo ta iskustva pokazuju koliko je, uz tehničku spremnost, važno političko povjerenje država članica.
Položaj Crne Gore
Prema njenoj ocjeni, među državama regiona, Crna Gora je trenutno najbliže potrebnom nivou usklađenosti, posebno kroz pregovaračko poglavlje 24 – Pravda, sloboda i sigurnost. EU je 2024. godine potvrdila da je Crna Gora ukupno ispunila privremena mjerila u poglavljima 23 i 24, nakon čega su utvrđena završna mjerila. Do jula 2026. Crna Gora je otvorila svih 33 poglavlja i privremeno zatvorila 18, a u prvoj polovini godine Vijeće EU uspostavilo je i posebnu radnu grupu za izradu njenog pristupnog ugovora.
Marović, ipak, upozorava da ni Crna Gora ne može ispuniti schengenske uvjete preko noći, posebno u pogledu infrastrukture i rezultata u borbi protiv organiziranog kriminala.
Granica s Hrvatskom
Za građane BiH, najvidljivija posljedica punog ulaska u Schengen bila bi granica s Hrvatskom. Bender naglašava da se Schengen često pogrešno poistovjećuje sa slobodom kretanja ljudi unutar Evropske unije.
Sloboda kretanja, kao jedna od četiri slobode EU, daje građanima država članica pravo da u drugim članicama žive, rade ili studiraju pod gotovo jednakim uslovima kao domaći državljani. Schengen, s druge strane, prvenstveno se odnosi na odsustvo sistematskih kontrola osoba na unutrašnjim granicama.
Članstvo BiH u Schengenu ne bi automatski dalo građanima pravo da se zaposle ili nastane bilo gdje u Evropskoj uniji. Međutim, Bender ističe da bi posljedica na granici s Hrvatskom bila neposredna. „Ako bi Bosna i Hercegovina postala punopravna članica Schengenskog prostora, ne bi bilo sistematskih graničnih kontrola s Hrvatskom i ljudi bi mogli prelaziti s jedne na drugu stranu bez redovne granične kontrole. Ako bi Bosna i Hercegovina i Srbija obje postale članice Schengena, isto bi se odnosilo i na bosansko-srbijansku granicu“, kazao je.
Schengenska pravila ipak dopuštaju privremeno ponovno uvođenje kontrola na unutrašnjim granicama u izuzetnim okolnostima i kao krajnju mjeru.
Poticaj reformama
Stručnjaci se slažu da bi konkretna, građanima vidljiva korist mogla povećati motivaciju za reforme, ali različito procjenjuju rizike takvog modela. Bender smatra da Schengen ne može biti zamjena za EU. „Sve nove članice EU trebale bi ući u Schengen nakon što ispune kriterije. To je samo jedan dio punopravnog članstva, a ne njegova zamjena. S obzirom na nedostatak kredibiliteta procesa pristupanja u nekoliko zemalja Zapadnog Balkana, mapa puta za Schengen mogla bi biti konkretan i dostižan međucilj“, kazao je.
Marović, s druge strane, smatra da bi slobodnije kretanje moglo biti jedna od najkonkretnijih koristi koje bi EU mogla ponuditi stanovnicima regiona prije formalnog članstva. „Najveći problem procesa proširenja jeste gubitak kredibiliteta i osjećaj građanki i građana da su reforme apstraktne. Kada bi EU ponudila opipljive koristi u oblasti slobode kretanja, to bi poslužilo kao snažan motivacioni faktor i pritisak na vlasti da ubrzaju reforme“, kazala je.
Krajnji cilj
Marović upozorava na mogućnost da postepena integracija preraste u trajni status država koje koriste dio pogodnosti Unije, ali nemaju jednaka politička prava. „Koncept postepene integracije ima smisla isključivo ako služi kao ubrzivač i priprema za punopravno članstvo. Nipošto ne smije postati ‘utješna nagrada’ ili alternativa koja bi države Zapadnog Balkana trajno ostavila bez prava glasa i izvan političkog i institucionalnog jezgra u kojem se donose ključne odluke“, istaknula je Marović.
Ona također naglašava da modeli ograničenog ili „drugorazrednog“ članstva ne bi trebali zamijeniti punopravno članstvo država koje ispune kriterije.
Pojedinačne zasluge
Još jedna tačka oko koje se dvoje sagovornika približavaju jeste pitanje da li bi Zapadni Balkan trebalo primati u eventualni novi model kao cjelinu ili pojedinačno. Bender smatra da bi proces morao biti strogo zasnovan na rezultatima. „Da bi bio privlačan i podsticao reforme, morao bi biti meritokratski proces, zasnovan na ozbiljnim i detaljnim stručnim procjenama. Kada neka država ispuni kriterije, trebalo bi je primiti i ne tjerati je da predugo čeka da je druge sustignu“, kazao je.
Marović također zagovara princip pojedinačnih zasluga. „Svaka država mora biti tretirana posebno. Bilo bi nelogično i nefer da država poput Crne Gore, koja je već duboko u završnoj fazi pregovaračkog procesa, bude usporavana zato što ostatak regiona nije na istom nivou“, kazala je, dodajući da bi uspješan model jedne zemlje trebao biti podsticaj ostalima, ali da krajnji cilj mora ostati punopravno članstvo za sve koji ispune uvjete.
Postepena integracija
EU već provodi politiku postepene integracije Zapadnog Balkana, ali Schengen zasad nije formalno ponuđen kao poseban međukorak prema članstvu. Na samitu EU – Zapadni Balkan održanom u Tivtu u junu ove godine, lideri su razgovarali o postepenoj, reverzibilnoj i na zaslugama zasnovanoj integraciji, prvenstveno kroz Plan rasta, uključivanje u dijelove jedinstvenog tržišta i konkretne pogodnosti poput budućeg proširenja sistema „Roam Like at Home“ na region. EU je istovremeno ponovila da punopravno članstvo Zapadnog Balkana ostaje cilj procesa.
Bender smatra da bi Schengen mogao biti sljedeći korak upravo zato što bi podrazumijevao i strožiju saradnju u sigurnosti. „Ispunjavanje schengenske pravne stečevine, pojačane kriterijima vladavine prava, značilo bi ozbiljne reforme, snažniju policijsku saradnju i bolju sigurnost. Uz toliko država članica koje na različite načine usporavaju proces proširenja, EU rizikuje da izgubi preostali kredibilitet na Zapadnom Balkanu. Ovo bi bio način da dio tog kredibiliteta vrati“, kazao je.
Marović, s druge strane, smatra da države članice, posebno u trenutku kada su migracije i sigurnost granica među najosjetljivijim političkim pitanjima u Evropi, još nisu spremne napraviti takav korak.
Šta slijedi
Bez obzira na to hoće li Benderova ideja prerasti u političku inicijativu, postojeći schengenski kriteriji daju prilično preciznu sliku onoga što bi BiH morala uraditi – dodatno uskladiti viznu politiku, ojačati Graničnu policiju, unaprijediti infrastrukturu i informacione sisteme, produbiti policijsku saradnju te pokazati održive rezultate u vladavini prava i borbi protiv organiziranog kriminala.
Za građane bi korist bila vrlo konkretna, jer bi granica s Hrvatskom iz vanjske, u redovnim uvjetima, postala unutrašnja schengenska granica bez sistematske kontrole putnika.
